一、引言 在城市发展进程中，土地资源愈发稀缺，桥下空间作为城市中被长期忽视的“灰色地带”，正逐渐成为城市更新与产业创新的新阵地。桥下经济，作为一种新兴的经济模式，通过对桥梁下方闲置空间的创意性改造和利用，实现了从城市“边角料”到“金角银边”的华丽转身。从北京西城区天宁寺桥打造的兼具运动场与儿童乐园功能的休闲场地，到无锡机场路高浪路桥下建成的全龄活动“乐享空间”，再到重庆石门大桥桥下的立体机械停车库，各地涌现出的桥下经济项目，不仅丰富了城市的功能布局，满足了市民多样化的生活需求，还在一定程度上推动了城市经济的发展。 对于银行而言，信贷业务是其核心业务之一，而信贷审查则是把控信贷风险的关键环节。在面对桥下经济项目时，由于其具有政策导向性强、涉及多方利益主体、空间利用形式多样等特点，银行信贷审查需全面且细致。它不仅要遵循常规信贷审查的基本原则，如对项目主体资质、还款能力、信用状况等方面的审查，还要结合桥下经济项目的独特属性，从政策法规、项目可行性、安全风险等多个维度进行深入分析。这不仅关系到银行信贷资金的安全，更影响着桥下经济项目能否顺利落地实施，以及城市空间资源能否得到有效利用和可持续发展。因此，构建一套科学、系统的桥下经济项目信贷审查要点体系，具有重要的现实意义。 二、当前各地桥下经济现状 近年来，桥下经济在全国各大城市呈现出蓬勃发展的态势，各地结合自身城市特点与发展需求，对桥下空间进行了多样化的开发利用，形成了各具特色的桥下经济模式。 在北京，城市桥下空间的改造紧密围绕市民生活需求，融入了丰富的文化元素。西城区天宁寺桥通过彩绘“海洋馆”主题墙，将桥下空间打造成集儿童乐园与运动场为一体的休闲场地，不仅为周边居民提供了日常休闲娱乐的好去处，还成为传播海洋文化知识的微型科普基地。海淀区学院桥则通过引入艺术装置和文化展览，把桥下空间变成了一个开放式的艺术长廊，定期举办的艺术展览和文化活动，吸引了众多艺术爱好者和市民前来参观，提升了城市的文化氛围。 重庆凭借其独特的山水风貌和“桥都”优势，在桥下空间利用上走出了一条创新之路。沙坪坝区石门大桥桥下的立体机械停车库，有效缓解了周边医院和小区停车难的问题，为城市交通功能的完善发挥了重要作用。江北区北滨一路N37桥角角夜光营地，以其新颖的商业运营模式和潮流的业态布局，吸引了大量年轻人，成为城市夜经济的新亮点。而巴南区渝南花鸟综合市场，利用桥下空间打造出充满生活气息的花鸟市场，不仅满足了市民的日常购物需求，还成为城市的特色打卡地。 在长三角地区，无锡机场路高浪路桥下建成的6.4公顷“乐享空间”，按照不同年龄段划分活动区域，涵盖儿童游乐、老年健身、篮球/足球场等功能，充分体现了全龄友好的设计理念，为居民提供了一个综合性的户外活动场所。泰州S231高架桥下改造而成的体育公园，日均人流量超200人次，极大地丰富了周边居民的体育健身选择。昆山萧林路桥则巧妙植入昆曲元素和城市剪影，将桥下空间打造成具有浓郁地方文化特色的文化长廊，展现了城市的历史底蕴和文化魅力。 珠三角地区的城市也积极探索桥下经济的发展模式。广州一些桥下空间被改造成便民服务站和社区图书馆，为周边居民提供便捷的生活服务和阅读学习场所；深圳则在部分桥下空间设置了新能源汽车充电桩和共享单车停放点，与城市绿色出行体系相融合，推动了城市交通的可持续发展。 从全国范围来看，桥下经济的发展类型主要包括以下几类：一是交通服务类，如建设停车场、公交场站等，缓解城市停车难和交通拥堵问题；二是休闲娱乐类，打造公园、运动场、文化广场等，满足市民的休闲健身和文化需求；三是商业运营类，发展夜市、创意市集、特色小店等，激发城市商业活力；四是公共服务类，设置便民服务站、社区图书馆、医疗服务点等，提升城市公共服务水平。 然而，在各地桥下经济发展过程中，也面临一些共性问题。首先，桥下空间权属复杂，涉及交通、市政、园林等多个部门，协调难度较大，影响项目推进效率。其次，安全隐患不容忽视，桥梁结构安全、消防安全、防汛安全等方面需要严格把控，增加了项目建设和运营的难度。再者，运营管理模式有待完善，如何平衡公益属性与商业开发，实现桥下经济的可持续发展，是各地需要深入思考的问题。 三、合法性审查：政策依据与合规边界 （一）政策文件合法性评估 在桥下经济项目的筹备与推进过程中，政策文件合法性评估是确保项目合规开展的基石。这一环节要求审查人员深入研究相关政策法规，对项目所依据的政策文件进行全面、细致的核查。 首先，要严格审查项目是否符合政策要求。以浙江省为例，这些政策法规为项目的规范性和合法性提供了基本遵循，涵盖了文件制定的程序、内容要求以及备案管理等多个方面。审查人员需仔细比对项目涉及的政策文件，确认其制定过程是否遵循法定程序，内容是否符合上位法规定，是否在发布后按要求进行备案等。 重点核对项目所属类别是否在地方政府合法性审查事项目录清单内，这是判断项目政策合规性的关键步骤。以永嘉县桥下镇为例，其合法性审查事项目录清单明确划分了产业发展类、工程管理类、乡村振兴类等多个类别。对于桥下经济项目，若属于产业发展类，如利用桥下空间发展特色商业、文创产业等，需确认其相关政策文件是否符合清单要求，包括文件的制定主体是否合法、内容是否与清单中产业发展的相关规定一致等。 对于涉及大额投资的项目，更要严格审查其是否符合重大行政决策范畴及备案要求。例如，涉及5000万元以上政府投资的桥下空间改造项目，需依据永嘉县桥下镇重大行政决策标准，确认其已纳入地方重大行政决策范畴并完成备案。这不仅能确保项目决策的科学性和民主性，还能有效防范因决策失误带来的风险。在实际审查中，要查看项目是否履行了公众参与、专家论证、风险评估等程序，是否在规定时间内完成备案手续，备案文件是否齐全等。 （二）土地与规划合规性 土地与规划合规性是桥下经济项目能够顺利落地的重要前提，它直接关系到项目的合法性和可持续性。在审查过程中，需要从多个维度进行深入分析。 首先，要核查项目用地是否符合国土空间规划。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，是各类开发保护建设活动的基本依据。桥下经济项目的用地规划必须与当地国土空间规划相契合，确保项目建设不会对城市整体空间布局和功能定位造成负面影响。例如，若当地国土空间规划将某桥下空间规划为公共绿地或交通设施用地，那么在此开展商业开发项目显然是不符合规划要求的。审查人员需仔细查看项目规划方案与国土空间规划的一致性，包括用地性质、容积率、建筑密度等指标是否符合规划规定。 其次，要关注土地用途管制及生态保护红线要求。土地用途管制制度是国家为保证土地资源的合理利用，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性管理制度。桥下经济项目不得擅自改变土地用途，若涉及农用地转用，必须依法办理农用地转用审批手续。同时，项目建设应严格遵守生态保护红线要求，确保不会对生态环境造成破坏。生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。审查人员需确认项目是否涉及生态保护红线，若涉及，是否依法获得相关部门的批准，以及是否制定了相应的生态保护措施。 对于桥下空间使用权取得的合法性，也是审查的重点内容之一。桥下空间使用权的取得方式包括划拨、租赁或市场化出让等，不同的取得方式有不同的程序和要求。以划拨方式取得桥下空间使用权的，需符合划拨用地的相关规定，如用于公益事业等；以租赁方式取得的，需签订合法有效的租赁合同，明确租赁期限、租金支付方式等条款；以市场化出让方式取得的，需按照土地出让的相关程序进行，包括招标、拍卖、挂牌等，确保出让过程的公平、公正、公开。审查人员需仔细查看项目的相关合同和文件，确认桥下空间使用权取得的合法性和合规性。 当项目涉及农用地或集体土地时，审查“非农化”“非粮化”整治合规性及村社“三资”管理流程规范性尤为重要。“非农化”“非粮化”是指将农用地转为非农建设用地，或者将耕地转为其他用途，导致耕地数量减少、质量下降的现象。为了保障国家粮食安全和农业可持续发展，国家严厉打击“非农化”“非粮化”行为。审查人员需查看项目是否存在“非农化”“非粮化”问题，是否按照相关规定进行整治和整改。同时，涉及集体土地的项目，要审查村社“三资”管理流程是否规范，包括土地流转是否经过村民会议或村民代表会议的同意，是否签订了规范的流转合同，流转收益是否合理分配等。这不仅能保障农民的合法权益，还能避免因土地问题引发的社会矛盾。 四、项目可行性审查：风险量化与缓释措施 （一）风险识别与量化评估 1.政策与法律风险 在桥下经济项目的推进过程中，政策与法律风险是不容忽视的重要因素。桥下空间开发涉及城市规划、土地利用、交通管理等多个领域，相关政策法规处于不断发展和完善的过程中。以北京、无锡等地出台的《桥下空间设计导则》为例，这些政策文件对桥下空间的功能定位、设计标准、安全规范等方面做出了明确规定，为桥下经济项目的实施提供了重要的政策依据。然而，政策的变化具有不确定性，若项目在实施过程中遇到地方政策调整，可能导致项目规划与新政策要求不符，从而面临合规性风险。 此外，环保要求的升级也是项目面临的潜在风险之一。随着全社会对生态环境保护的关注度不断提高，环保法规日益严格。桥下经济项目在建设和运营过程中，可能因噪音污染、水污染、垃圾处理等问题不符合环保要求，导致项目停工整改甚至被责令拆除。例如，若项目建设过程中产生的噪音对周边居民生活造成严重影响，可能引发居民投诉，环保部门介入调查后，若项目未达到环保标准，将面临罚款、整改等处罚措施，这不仅会增加项目的成本，还可能影响项目的进度和收益。 对于涉及河道、高速公路的桥下经济项目，防洪评价和桥梁结构安全评估报告是审查的重点。河道具有行洪、排涝等重要功能，在河道管理范围内进行桥下经济项目建设，若未充分考虑防洪要求，可能在汛期引发洪水灾害，对项目设施和周边居民生命财产安全造成严重威胁。例如，项目建设可能导致河道行洪断面减小，水流速度加快，洪水水位抬高，增加洪水漫溢的风险。因此，审查防洪评价报告时，需关注项目建设对河道行洪能力的影响，评估项目采取的防洪措施是否有效，如是否设置了合理的防洪堤、排涝设施等。 桥梁结构安全直接关系到桥下经济项目的稳定性和安全性。若项目建设或运营过程中对桥梁结构造成破坏，可能引发桥梁坍塌等严重事故。例如，在桥下空间进行大规模的开挖、填筑等施工活动，可能影响桥梁基础的稳定性；项目运营过程中，超重车辆频繁通行桥下，可能对桥梁结构产生过大的荷载，导致桥梁受损。因此，审查桥梁结构安全评估报告时，需关注项目建设和运营对桥梁结构的影响，评估项目采取的保护措施是否到位，如是否对桥梁进行了定期检测、维护，是否设置了限重、限高标志等。 2.经营与现金流风险 经营与现金流风险是桥下经济项目面临的核心风险之一，直接关系到项目的还款能力和可持续发展。为了准确评估这些风险，构建科学合理的压力测试模型至关重要。通过模拟各种不利情景，如客流量下降、租金减免、运营成本上涨等，可以全面分析项目在不同情况下的还款能力，为银行信贷决策提供有力支持。 对于商业类桥下经济项目，设定空置率阈值是评估经营风险的重要手段。建议将空置率阈值设定为不超过20%，在此阈值下，测算租金收入覆盖贷款本息的安全边际。若空置率超过阈值，租金收入将相应减少，可能导致项目无法按时足额偿还贷款本息。例如，某商业类桥下经济项目规划建设为特色商业街，总建筑面积为10万平方米，可出租面积为8万平方米，预计平均租金为每平方米每月200元，贷款本息每年为5000万元。若空置率为15%，则实际出租面积为6.8万平方米，年租金收入为6.8×200×12=16320万元，租金收入覆盖贷款本息的倍数为16320÷5000=3.264倍，安全边际较高。若空置率上升至25%，实际出租面积为6万平方米，年租金收入为6×200×12=14400万元，租金收入覆盖贷款本息的倍数为14400÷5000=2.88倍，安全边际有所下降。当空置率继续上升时，项目还款能力将受到严重影响。 公益类桥下经济项目的还款来源主要依赖政府购买服务协议，因此评估协议的履约稳定性至关重要。政府购买服务协议的履约情况受到多种因素影响，如政府财政预算调整、政策变化、项目实施效果等。若政府未能按时足额支付服务费用，项目将面临现金流断裂的风险。例如，某公益类桥下经济项目为社区养老服务中心，由政府购买服务，每年支付服务费用800万元，贷款本息每年为600万元。若政府因财政困难或政策调整，减少或延迟支付服务费用，项目将无法按时偿还贷款本息，可能导致项目运营困难甚至倒闭。因此，在审查公益类桥下经济项目时，需详细了解政府购买服务协议的条款，包括服务内容、服务期限、费用支付方式、违约责任等，评估政府的财政实力和履约意愿，确保协议的履约稳定性。 （二）担保与增信措施审查 1.抵质押物有效性 抵质押物作为银行信贷的重要风险缓释手段，其有效性直接关系到银行信贷资金的安全。在桥下经济项目中，接受土地使用权、在建工程、经营性物业等作为抵押物，能够为银行提供一定的保障。然而，为了确保抵押物能够充分覆盖贷款风险，需要对抵押物的评估价值和抵押登记手续进行严格审查。 要求抵押物评估价值扣除法定优先受偿权后的净值覆盖贷款本金的1.5倍以上，是保障银行信贷资金安全的重要措施。法定优先受偿权是指在抵押物处置时，法律规定优先于银行抵押权受偿的权利，如建设工程价款优先受偿权、土地出让金优先受偿权等。若抵押物评估价值扣除法定优先受偿权后的净值不足贷款本金的1.5倍，一旦项目出现违约，银行在处置抵押物时可能无法足额收回贷款本金，从而面临损失。例如，某桥下经济项目以一处土地使用权作为抵押物，评估价值为5000万元，法定优先受偿权为1000万元，贷款本金为3000万元。则抵押物评估价值扣除法定优先受偿权后的净值为4000万元，覆盖贷款本金的倍数为4000÷3000≈1.33倍，低于1.5倍的要求。在这种情况下，若项目违约，银行处置抵押物后可能无法足额收回贷款本金，存在一定的风险。 抵押登记手续完备是确保抵押权合法有效的关键环节。根据《中华人民共和国民法典》等相关法律法规，不动产抵押应当办理抵押登记，抵押权自登记时设立。若抵押登记手续不完备，银行的抵押权可能无法得到法律的有效保护，在抵押物处置时可能面临法律纠纷。例如，某桥下经济项目以一处在建工程作为抵押物，但未办理抵押登记手续。在项目违约后，银行试图处置抵押物时，可能会遇到其他债权人对抵押物主张权利，由于银行未办理抵押登记，其抵押权可能无法得到法院的支持，从而导致银行无法顺利处置抵押物，收回贷款本息。 对于政府付费项目，合法合规的应收账款质押是一种有效的增信措施。如财政应付账款质押，将政府应支付给项目方的款项作为质押物，为银行信贷提供担保。然而，为了确保应收账款质押的有效性，需要将其纳入政府采购系统监管。政府采购系统具有规范的采购流程和资金支付管理机制，将应收账款质押纳入政府采购系统监管，可以实时掌握账款的支付情况，确保银行能够及时行使质权。例如，某政府付费的桥下经济项目，以财政应付账款1000万元作为质押物向银行申请贷款500万元。银行将该应收账款质押纳入政府采购系统监管后，可以通过系统查询账款的支付进度，若政府未能按时支付账款，银行可以及时采取措施，行使质权，保障自身权益。 2.保证担保可靠性 保证担保是桥下经济项目信贷风险缓释的另一重要方式，而保证人的主体资格和代偿能力是决定保证担保可靠性的关键因素。在审查保证人主体资格时，优先选择信用评级AA级以上的地方国企或上市公司，这类主体通常具有较强的经济实力和良好的信用记录，能够为项目提供可靠的担保。 测算保证人的资产负债率和流动比率是评估其代偿能力的重要指标。建议保证人的资产负债率不超过70%，流动比率不低于1.5倍。资产负债率反映了保证人的负债水平，若资产负债率过高，说明保证人的负债较多，偿债压力较大，可能影响其代偿能力。例如，某保证人的资产负债率为80%，意味着其负债占资产的比例较高，在项目需要代偿时，可能因自身资金紧张而无法履行担保责任。流动比率反映了保证人的短期偿债能力，若流动比率过低，说明保证人的流动资产不足以偿还流动负债，可能面临资金周转困难，同样会影响其代偿能力。例如，某保证人的流动比率为1.2倍，低于1.5倍的建议值，说明其短期偿债能力较弱，在项目出现风险时，可能无法及时提供资金进行代偿。 禁止接受无实际担保能力的关联企业或自然人提供保证，是为了防止因保证人无法履行担保责任而导致银行信贷风险增加。关联企业或自然人可能与项目方存在利益关联，其提供的保证可能存在虚假或不可靠的情况。例如，一些关联企业可能为了帮助项目方获得贷款，在自身不具备实际担保能力的情况下提供保证，一旦项目出现问题，关联企业可能无法承担担保责任，使银行面临损失。因此，在审查保证担保时，要严格审查保证人的主体资格和代偿能力，确保保证担保的可靠性。